I rischi di condotte di ostacolo alle ispezioni sul lavoro

Le condotte di ostacolo all’attività ispettiva sono punite in varie modalità e a diversi livelli, sia penale che amministrativo; tuttavia, non si rinviene un criterio certo di coordinamento tra le relative fattispecie illecite. La presente analisi si sofferma sulla fattispecie di reato di cui all’articolo 4, comma 7, L. 628/1961, tentando di fornire elementi utili alla distinzione con le violazioni amministrative.

Il reato di cui all’articolo 4, comma 7, L. 628/1961

L’esigenza di informazioni che l’ispezione del lavoro richiede ai soggetti coinvolti è talmente avvertita dall’ordinamento da essere tutelata anche sul piano penale. A tal proposito, l’articolo 4, comma 7, L. 628/1961, stabilisce: “Coloro che, legalmente richiesti dall’Ispettorato di fornire notizie a norma del presente articolo, non le forniscano o le diano scientemente errate od incomplete, sono puniti con l’arresto fino a due mesi o con l’ammenda fino a 516 euro”.

Il bene giuridico garantito dall’articolo 4 consiste, dunque, nel corretto svolgimento degli accertamenti ispettivi in materia di lavoro e legislazione sociale, il cui referente ordinamentale è agevolmente individuabile nel principio di buon andamento della P.A., di cui all’articolo 97, Costituzione.

Come ha recentemente affermato la Suprema Corte, il reato in argomento è tipizzato nella previsione legale come illecito contravvenzionale punito con pena alternativa, con la conseguenza che la contravvenzione non è soggetta alla depenalizzazione di cui al D.Lgs. 8/2015 (Cassazione penale, n. 38836/2018).

La previsione penalistica è composta da 2 distinte condotte, una di carattere omissivo, l’altra di carattere commissivo.

La prima consiste nella mancata trasmissione di notizie legalmente richieste dall’ispettore del lavoro, nelle materie sottoposte alla sua vigilanza.

L’omissione così configurata ha carattere permanente, poiché dura fino a che non venga rimossa la condotta antigiuridica, ciò che avviene fornendo le notizie richieste (Cassazione penale, n. 4687/2003). Nella sua variante omissiva, il reato è integrato, dal punto di vista soggettivo, indifferentemente con dolo o colpa, trattandosi di fattispecie contravvenzionale (articolo 42, comma 4, c.p.). Ciò vuol dire che, ai fini della configurabilità dell’illecito, è sufficiente la mera negligenza nel non fornire le notizie richieste.

Nella sua dimensione commissiva, il reato si perfeziona con il fornire notizie scientemente errate o incomplete.

Detta condotta ha carattere istantaneo, poiché si consuma nel momento in cui si forniscono le notizie carenti. Dal punto di vista soggettivo, in questa ipotesi, è necessario il dolo, come si evince dall’avverbio “scientemente” adoperato dal Legislatore. Pertanto, è qui necessaria la coscienza e volontà di fornire notizie inidonee agli accertamenti ispettivi. Soggetto attivo del reato è chiunque, legalmente richiesto dall’organo di vigilanza, non fornisca notizie o le fornisce errate o incomplete.

Come ha chiarito la Suprema Corte con sentenza n. 3732/1997, l’articolo 4, comma 7, L. 628/1961, ricomprende, dal lato dell’autore del fatto, un ambito oltremodo ampio, non limitato alle categorie di soggetti menzionati nei 2 commi precedenti, e cioè Enti pubblici e privati che svolgano attività dirette alla protezione sociale dei lavoratori (comma 5) e persone autorizzate alla tenuta di documenti aziendali in materia di lavoro (comma 6). L’assunto consegue alla generica locuzione normativa, che non distingue tra i destinatari della richiesta, né li indica in maniera precisa; pertanto, trattasi non già di un reato proprio, bensì di un reato comune.

Le incertezze applicative e le soluzioni di giurisprudenza e prassi

La formula normativa ha suscitato dubbi interpretativi e applicativi, in relazione ai quali la giurisprudenza e la prassi non hanno fornito soluzioni univoche. Il principale dubbio riguarda la possibilità di ricomprendere, nell’area di applicabilità della norma penale descritta, la condotta di omessa trasmissione – dietro richiesta ispettiva – della documentazione aziendale in materia di lavoro.

In altri termini, ci si è chiesti se la fattispecie in discorso, che si riferisce letteralmente all’omessa trasmissione di notizie, si attagli all’ipotesi in cui la richiesta informativa dell’organo ispettivo abbia a oggetto documentazione in possesso del datore di lavoro. La questione non sembra riguardare il principio di stretta legalità (articolo 25, comma 2, Costituzione e articolo 1 c.p.) e il divieto di analogia in materia penale (articolo 14 disposizioni preliminari cod. civ.), giacché trattasi di stabilire se il testo della disposizione, e in particolare la parola “notizie” ricomprenda, o meno, le informazioni che possono ricavarsi dalla documentazione detenuta dal datore di lavoro o da uno dei suoi rappresentanti o professionisti di fiducia. Pertanto, una tipica incertezza ermeneutica, che può, semmai, dare luogo a un’interpretazione estensiva della norma, ma non a un’applicazione analogica, vietata dall’articolo 14, preleggi.

Secondo un orientamento della Cassazione penale, espresso con la sentenza n. 26974/2001, la previsione sanzionatoria non colpisce genericamente l’impedimento all’attività di vigilanza, ma, come si evince dalla sua dizione letterale, la precisa condotta di rifiuto di fornire notizie, o di fornirle scientemente errate o incomplete. Nel caso di specie, l’organo ispettivo aveva richiesto, in maniera generica, la “documentazione di lavoro” dell’azienda, e il relativo potere con le connesse sanzioni (articolo 3, comma 3, D.L. 463/1983), secondo la Suprema Corte, trovano fondamento in norme di polizia amministrativa (articolo 8, D.P.R. 520/1955 e articolo 3, comma 3, D.L. 463/1983). In altra pronuncia, la n. 10356/1997, i giudici di legittimità hanno affermato che nelle ipotesi di omessa trasmissione di documenti potrà trovare applicazione, ove ne ricorrano i presupposti, l’articolo 650 c.p. (inosservanza di ordine della pubblica autorità). Nella medesima prospettiva si è anche sostenuto che “per il semplice datore di lavoro ed i soggetti che lo rappresentano, è prevista la sanzione amministrativa di cui all’art. 3, comma 3, del D.L. n. 463 del 1983 (convertito in L. n. 638/83) in caso di violazione dell’obbligo di fornire agli ispettori del lavoro notizie relative alla sussistenza di rapporti di lavoro, alle retribuzioni, agli adempimenti assicurativi e contributivi, nonché di consentire l’accesso in azienda e di esibire tutti i documenti necessari per l’ispezione. Vengono così punite, sempre in via amministrativa, sia la mancata esibizione sia l’indicazione di dati errati o incompleti.  (…) la previsione sanzionatoria amministrativa, dal punto di vista oggettivo, ha un più vasto ambito applicativo, poiché sanziona l’impedimento generico all’esercizio dei poteri da parte del personale ispettivo ricollegabili al D.P.R. n. 520/1955 – vale a dire, di accesso al luogo di lavoro e di visione della documentazione – mentre il reato di cui all’art. 4 della L. 628/1961 riguarda solo l’inadempimento a specifiche richieste di fornire notizie o il fatto di fornirle scientemente errate ed incomplete (cfr. Cass., sez. Lav., n. 10356/1997; Cass. Pen., sez. III, 26974/2001)”.

Tuttavia, va segnalato che in giurisprudenza si registrano pronunce di segno opposto, che hanno sostenuto l’applicabilità della fattispecie penale in discorso anche alle ipotesi di mancato inoltro della documentazione al personale ispettivo richiedente. In tal senso è stato affermato che “attenendo la richiesta di notizie, ancorché formulata dall’ispettorato del lavoro come richiesta di documenti, a violazioni alle leggi sui rapporti di lavoro e sulle assicurazioni sociali, la mancata risposta costituisce il reato contestato e non violazione dell’art. 11 del d.P.R. 19 marzo 1955 n. 520, perché, in tal caso, “l’indagine assume valore strumentale rispetto alla necessità di controllo, che il legislatore ha sanzionato penalmente, per la loro maggiore rilevanza sociale e rientra nelle ipotesi di esclusione dalla depenalizzazione di cui all’art. 34 legge n. 689 del 1981””.

In merito alla disputa menzionata, il Ministero del lavoro ha optato per la soluzione restrittiva, aderendo alla prima impostazione pretoria, cui esplicitamente si è richiamato. In tal senso, l’indicazione che il Dicastero fornisce al proprio personale ispettivo è che l’omessa trasmissione della documentazione richiesta non può essere assoggettata al regime penalistico di cui all’articolo 4, L. 628/1961, ma alle altre disposizioni, di carattere amministrativo, che disciplinano le fattispecie di ostacolo alle indagini ispettive (ad esempio, articolo 3, comma 3, D.L. 463/1983).

Altra questione attiene alla possibilità di applicare alla fattispecie l’istituto agevolativo della prescrizione di cui all’articolo 15, D.Lgs. 124/2004.

In proposito, il Ministero del lavoro ha ritenuto ammissibile, e anzi doverosa, l’adozione della prescrizione in presenza del reato di rifiuto di notizie all’ispettore del lavoro. In particolare, la Direzione generale per l’attività ispettiva ha stabilito che non sussistono ostacoli giuridici all’applicabilità della prescrizione obbligatoria prevista dall’articolo 4, comma 7, L. 628/1961, in quanto tale disposizione costituisce normativa inerente alla materia del lavoro e della legislazione sociale e la cui applicazione è evidentemente affidata alla vigilanza della Direzione provinciale (ora Ispettorato territoriale) del lavoro.

Tale soluzione non trova accoglimento, precisa tuttavia il Dicastero, nelle ipotesi commissive della violazione in argomento, quelle cioè in cui il datore di lavoro riscontri positivamente la richiesta del personale ispettivo del Ministero del lavoro, fornendo però notizie scientemente errate o incomplete. E, invero, la consapevole e volontaria scelta di eludere le richieste ispettive impedisce il ricorso all’istituto della prescrizione, il quale presenta caratteri premiali per il contravventore e ripristinatori della legalità violata.

Le altre violazioni di ostacolo all’attività ispettiva

Il regolare svolgimento delle verifiche ispettive in materia di lavoro e previdenza è tutelato anche da ulteriori disposizioni di carattere amministrativo, cui pure si è fatto cenno in precedenza.

Si tratta, in primo luogo, dell’articolo 3, comma 3, D.L. 463/1983, convertito in L. 638/1983, il quale dispone: “I datori di lavoro e i loro rappresentanti, che impediscano ai funzionari dell’ispettorato del lavoro e ai soggetti indicati nel precedente comma 1 l’esercizio dei poteri di vigilanza di cui al presente articolo, sono tenuti a versare alle Amministrazioni da cui questi dipendono, a titolo di sanzione amministrativa, una somma da € 1.290 a € 12.910 (importo rideterminato ai sensi dell’art. 1 comma 1177 della legge n. 296/06 NdA), ancorché il fatto costituisca reato”.

Il rapporto di tale violazione amministrativa con il reato sopra trattato è stato oggetto di dubbi operativi, non essendo del tutto chiari i confini tra le 2 fattispecie, che entrambe afferiscono a condotte di ostacolo all’attività ispettiva.

Una delle soluzioni adottate è quella del Ministero del lavoro con nota n. 12065/2012, che ha ritenuto assoggettata alla disposizione amministrativa da ultimo citata la condotta di omessa trasmissione della documentazione richiesta dall’organo ispettivo. Viceversa, la violazione penale riguarda, stando all’orientamento ministeriale, la carenza di informazioni diverse da quelle ricavabili dai documenti aziendali.

Più in generale, può peraltro osservarsi che le 2 previsioni normative denotano un ambito applicativo non coincidente. Invero, la violazione di carattere amministrativo riguarda le ipotesi in cui non viene consentito genericamente l’esercizio dei poteri di vigilanza, quali quello di accesso, o di assumere notizie dai lavoratori e da altri soggetti informati. Diversamente, il reato di cui all’articolo 4, L. 628/1961, afferisce specificamente alle condotte di omessa trasmissione di informazioni. In quest’ottica, si può ritenere che, in virtù della clausola di salvaguardia (“ancorché il fatto costituisca reato”) in essa contenuta, la fattispecie amministrativa concorra con la contravvenzione, ove la condotta del trasgressore consista nell’impedire l’esercizio del potere ispettivo di assumere notizie. In tal modo, dovrebbero applicarsi entrambe le sanzioni rispettivamente previste dalle figure di illecito citate.

Infine, si registrano ulteriori violazioni, limitate alla materia previdenziale-assicurativa, che sono l’articolo 23, comma 3, L. 218/1952, e l’articolo 82, comma 3, D.P.R. 797/1955. Anche in queste fattispecie, i datori di lavoro e i preposti figurano quali destinatari delle sanzioni; le condotte, analogamente a quella prevista dall’articolo 3, comma 3, D.L. 463/1983, consistono nel rifiuto di prestarsi alle indagini, o di fornire dati e documenti scientemente errati o incompleti. Ne deriva che, atteso che la materia previdenziale risulta nella pratica quasi sempre coinvolta negli accertamenti ispettivi, è molto difficile, nel tentativo di individuare i rispettivi ambiti di applicazione, tracciare un confine tra queste fattispecie e quelle sopra illustrate.

In generale, sulle violazioni descritte, la congerie di disposizioni, stratificate nel corso del tempo e scarsamente coordinate tra loro, risulta oggi di ardua comprensione. Come si può notare dalle disposizioni menzionate, l’ultimo intervento del Legislatore in materia risale al 1983. Le inevitabili incertezze operative manifestatesi nella prassi rendono necessaria una riforma organica, che riconduca a unità, o almeno razionalizzi, le violazioni di impedimento e ostacolo all’attività ispettiva.

Si segnala che l’articolo è tratto da “La circolare di lavoro e previdenza“.

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