Preclusione dell’accertamento ispettivo: ovvero prima un verbale … e poi l’altro

La circolare n. 4/2019 dell’INL segna un punto importante di svolta nella disciplina amministrativa delle ispezioni lavoristiche e previdenziali: dopo il verbale unico tramonta anche la verifica unica e il controllo diventa sempre più settoriale. Vediamo le regole dettate dall’INL e le avvertenze per aziende e consulenti.

 

Premessa: dove eravamo rimasti?

La nascita dell’INL doveva, nell’intenzione del Legislatore, portare a una semplificazione delle indicazioni amministrative in materia di attività ispettiva, atteso che il D.Lgs. 149/2015, oltre ad attribuire al nuovo organo il coordinamento dell’intera attività di vigilanza lavoristica, previdenziale e assicurativa, conferiva all’INL il compito di “emanare circolari interpretative in materia ispettiva e sanzionatoria, previo parere conforme del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nonché direttive operative rivolte al personale ispettivo”.

Tale compito è stato svolto dal nuovo organo in primis attraverso proprie note e, successivamente, mediante circolari che incidono fortemente nella prassi seguita dagli organi di vigilanza, fornendo indicazioni di indubbio rilievo: si pensi alla circolare n. 10/2018 in materia di appalto illecito o alla n. 1/2019 in materia di modalità di verbalizzazione e ricorsi.

Proprio in materia di verbali ispettivi, l’INL ha fornito indicazioni particolarmente rilevanti fin dalla sua nascita; invero, fin dall’inizio è parso chiaro che l’ispettore unico, ossia un solo funzionario di vigilanza che avrebbe esaminato tutta la materia lavoristica, previdenziale e assicurativa, non sarebbe mai nato e, quindi, la duplicazione dei controlli sarebbe comunque rimasta.

In più, l’INL ha fin dall’inizio introdotto l’idea che il controllo complessivo dell’azienda, sia pur su una sola materia (previdenziale, lavoristica o assicurativa) sarebbe stato l’eccezione e non la regola.

Leggiamo questo estratto dalla nota n. 103/2017: “Ordinariamente invece l’attività del personale ispettivo ha come obiettivo l’accertamento di specifiche fattispecie di non corretta applicazione della disciplina lavoristica, ovvero previdenziale o assicurativa, senza che sia prevista a priori – salvo ipotesi specificatamente indicate dall’Ufficio – una verifica di carattere generale. Ciò premesso, così come avviene per gli accertamenti di carattere lavoristico, normalmente finalizzati al riscontro di specifiche fattispecie di violazione, anche gli accertamenti ispettivi nella materia previdenziale e assicurativa sono orientati alla verifica sul rispetto dei relativi obblighi nei confronti degli Istituti”.

Quindi: niente verifiche totali su tutte le materie e normalmente i controlli sono sempre parziali e almeno limitati a uno dei 3 ambiti di verifica.

La nota INL n. 103/2017, ulteriormente, precisava che era possibile effettuare verifiche parziali anche nell’ambito della singola materia. Infatti vi si leggeva: “Appare inoltre opportuno ricordare che, nel caso in cui gli accertamenti abbiano riguardato alcuni specifici profili (lavoristici, previdenziali o assicurativi), di tale circostanza dovrà essere data evidenza nel relativo verbale. In altri termini, occorrerà puntualizzare che l’accertamento si è limitato esclusivamente alla verifica di tali profili in relazione ai quali è stata peraltro acquisita la relativa documentazione, facendo così salvi eventuali futuri controlli in ordine alla regolarità degli altri obblighi, siano essi attinenti alla materia lavoristica, previdenziale o assicurativa”^[1].

In ordine a tali indicazioni non sono mancate le richieste da parte delle sedi territoriali volte a precisare meglio la possibilità di suddividere la verifica e soprattutto finalizzate a chiarire quale fosse l’effetto preclusivo di un controllo rispetto a successive ispezioni di altri enti o dello stesso Istituto che aveva già proceduto all’ispezione.

La circolare n. 4/2019 dell’INL risponde sostanzialmente a 2 quesiti:

• quale sia l’effetto preclusivo di un accertamento sui futuri controlli da parte dello stesso o di altri enti;
• come l’ente possa limitare l’oggetto dell’accertamento effettuando controlli parziali e non un unico controllo totale e quale sia l’effetto preclusivo ove il controllo sia stato del tutto settoriale.

Vediamo, attraverso una serie di domande e risposte, quali siano le indicazioni dell’Ispettorato e, soprattutto, quali chiarimenti possano trarne aziende e consulenti.

 

Domande e risposte

Quale è l’effetto preclusivo per ulteriori accertamenti nel caso di una ispezione precedente?

È il caso di ricordare l’articolo 3, comma 20, L. 335/1995, modificato da L. 402/1996, dispone che “gli accertamenti ispettivi in materia previdenziale e assicurativa esperiti nei confronti dei datori di lavoro debbono risultare da appositi verbali, da notificare anche nei casi di constatata regolarità. Nei casi di attestata regolarità ovvero di regolarizzazione conseguente all’accertamento ispettivo eseguito, gli adempimenti amministrativi e contributivi relativi ai periodi di paga anteriori alla data dell’accertamento ispettivo stesso non possono essere oggetto di contestazioni in successive verifiche ispettive, salvo quelle determinate da comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro o conseguenti a denunce del lavoratore”.

La norma trova applicazione “anche agli atti e documenti esaminati dagli ispettori ed indicati nel verbale di accertamento, nonché ai verbali redatti dai funzionari dell’Ispettorato del lavoro in materia previdenziale e assicurativa”.

La norma aveva provocato in un primo tempo commenti volti ad escludere, salvo casi assolutamente particolari, la possibilità di un controllo parziale. Si veda la circolare Inail n. 1/1999, ove si precisa che “l’incarico degli ispettori di vigilanza dovrà essere mirato alla verifica della condotta amministrativa e contributiva del datore di lavoro almeno per l’intero arco del periodo prescrizionale, ovvero almeno fino ai 5 anni anteriori alla data iniziale dell’accertamento”.

Ciò, secondo l’Inail, derivava dal “fine di razionalizzare il sistema generale delle verifiche in materia previdenziale e assicurativa e, quindi, di superare il controllo parziale e ripetitivo a vantaggio di quello totale e definitivo, già al primo accertamento”.

Con la circolare n. 4/2019, l’Ispettorato precisa in primis, benché ovvio, che la preclusione opera solo nel caso di verifiche ispettive, a nulla rilevando a tal fine un’eventuale attività amministrativa (si pensi alla c.d. vigilanza amministrativa dall’Inps, svolta negli ultimi anni attraverso controlli d’ufficio).

Secondariamente, l’Ispettorato rileva come il regime delle preclusioni a un ulteriore accertamento sia applicabile soltanto alle verifiche previdenziali e assicurative e non a quelle lavoristiche.

Nulla preclude, per capirci, un controllo eseguito da funzionari ITL relativo all’orario di lavoro; Inps e Inail possono tranquillamente effettuare nuovamente le verifiche di loro pertinenza.

La prima parte della circolare, oltre a ricordare che la norma esclude comunque, espressamente, il realizzarsi della preclusione nei casi in cui le ulteriori verifiche ispettive siano state originate “da comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro o conseguenti a denunce del lavoratore”, chiarisce un punto importante: la preclusione opera esclusivamente in rapporto:

• al periodo esaminato;
• alla materia controllata;
• allo specifico oggetto dell’accertamento, così come determinato fin dall’inizio nel verbale di primo accesso.

Quindi, gli accertamenti ispettivi che abbiano verificato la regolarità di un’azienda in ordine a un determinato oggetto impediscono un nuovo controllo, ma solo ed esclusivamente con riferimento al medesimo ambito.

Se, invece, il verbale ha accertato un’omissione contributiva e assicurativa, fermo restando che sarà preclusa un’ulteriore verifica solo sulla materia controllata, c’è un ulteriore limite: il datore di lavoro avrà il vantaggio di poter evitare un nuovo controllo solo se regolarizza integralmente tutte le richieste da parte dell’Istituto procedente. Un’eventuale regolarizzazione parziale impedisce l’effetto preclusivo e sarà, quindi, possibile per l’ente ritornare e nuovamente addebitare anche sulla stessa materia oggetto del precedente controllo.

 

Se il controllo è parziale, lo stesso documento può essere richiesto un’altra volta in una successiva ispezione? O l’avvenuto controllo impedisce che venga riesaminato?

La legge (articolo 3, comma 20, L. 335/1995) prevede che l’impossibilità di reiterazione della verifica si estende “anche agli atti e documenti esaminati dagli ispettori ed indicati nel verbale di accertamento, nonché ai verbali redatti dai funzionari dell’Ispettorato del lavoro in materia previdenziale e assicurativa”.

A rigore, si dovrebbe quindi ritenere che la richiesta, ad esempio, del LUL, impedisca di riesaminare lo stesso documento in un successivo controllo. Secondo l’Ispettorato non è così, e questa è la novità più importante della circolare, che, è il caso di dirlo, limita molto il disposto della L. 335/1995 e, al contrario, favorisce il reiterarsi dei controlli, impedendo il realizzarsi di preclusioni alla verifica.

L’Ispettorato precisa, infatti, che è possibile riesaminare più volte il LUl perché tale documento contiene molte informazioni: l’orario di lavoro, in primis, e poi l’imponibile previdenziale e assicurativo, che è a sua volta frutto di molti elementi, riferiti ad esempio ai livelli retributivi applicati, alle malattie, ai minimali contributivi applicati, etc..

L’INL chiarisce che occorre precisare la finalità dell’ispezione e la preclusione a ogni successiva richiesta opera solo in relazione alla materia per la quale si è operato.

Facciamo un esempio che serve a chiarire i punti esposti.

ESEMPIO

• L’Inail accede presso un’azienda; il controllo è mirato alla verifica del rischio assicurato e, quindi, delle lavorazioni svolte, ma, come noto, per poter calcolare il premio Inail occorre moltiplicare le retribuzioni per il tasso di tariffa;
• l’Istituto richiede il Lul, ma solo ed esclusivamente per controllare che l’imponibile denunciato cumulativamente all’Inail corrisponda alla somma di quanto è registrato sul LUL per ciascun dipendente, senza procedere a un’analisi della congruità intrinseca degli importi esposti.

Dopo questo controllo sarà possibile, quindi:

• per l’Inail effettuare una nuova verifica riferita allo stesso periodo, richiedendo nuovamente il LUL e controllando questa volta l’effettiva congruità degli imponibili esposti e non solo se gli stessi, una volta sommati, diano l’importo denunciato all’Istituto. I funzionari ispettivi dell’Istituto assicuratore potranno, quindi, richiedere nuovamente il LUL, al fine di esaminare, ad esempio, se sia stata correttamente applicata la disciplina relativa all’imponibilità della trasferta, se, ove si tratti di ditta edile, sia stato rispettato il disposto in materia di retribuzione virtuale, etc.;
• essi non potranno, invece, controllare nuovamente il rischio di lavorazione riferito al periodo oggetto del precedente controllo, a meno che eventuali richieste premiali derivanti dall’ispezione siano rimaste in tutto o in parte inevase;
• il LUL potrà essere richiesto dall’Inps e dai funzionari dell’ITL sostanzialmente senza alcuna preclusione, stante che la richiesta precedente a cura degli ispettori Inail era relativa esclusivamente a un controllo degli importi denunciati all’Istituto.

La verbalizzazione potrà essere reiterata, soprattutto, perché l’attività di vigilanza potrà essere focalizzata su specifici aspetti e, quindi, come si è visto, ferma restando la necessità di enunciare in primo accesso l’ambito di verifica, ogni ente potrà parzializzare (e ripetere) i controlli, anche richiedendo la documentazione già visionata (ma ad altri fini) in precedenti ispezioni.

Tali indicazioni risultano, peraltro, coerenti con quanto precisato dall’Inail con circolare n. 86/2004, che già prevedeva la possibilità di effettuare le verifiche parziali riferite solo al rischio assicurato.

L’Ispettorato aggiunge la possibilità di riesaminare nuovamente la documentazione già controllata, ma per aspetti diversi da quelli precisati in precedenza.

 

Quali sono, in conclusione, gli ambiti possibili di una verifica ispettiva?

Congiunta totale

È la verifica effettuata dai 3 enti, che riguarda tutte le materie di pertinenza: essa copre l’ambito lavoristico, previdenziale e assicurativo e ha valenza preclusiva per ogni altro controllo riferito al periodo esaminato, sempre che venga rilasciato un verbale di regolarità o che l’azienda regolarizzi integralmente gli eventuali addebiti, ferma restando la possibilità di ulteriori ispezioni “da comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro o conseguenti a denunce del lavoratore”.

 

Congiunta parziale

La verifica è ugualmente effettuata da ITL, Inps e Inail, ma, in linea con quanto previsto nella circolare in commento, la limitazione dell’oggetto dell’accertamento verrà definita concordemente in sede di programmazione dell’attività ed esplicitata in sede di verbale di primo accesso. Una limitazione dell’oggetto dell’accertamento può realizzarsi a maggior ragione nell’ipotesi in cui, in conseguenza di un’attività di vigilanza lavoristica, finalizzata alla verifica della regolarità amministrativa dei rapporti di lavoro, il controllo venga esteso a eventuali profili previdenziali e/o assicurativi emersi nel corso dell’istruttoria.

In tal caso, che potrebbe chiamarsi “ispezione congiunta derivata”, l’eventuale coinvolgimento dei funzionari di vigilanza degli Istituti potrà essere limitato in ragione della specifica tipologia di irregolarità inizialmente rilevata, fatte salve sempre possibili successive estensioni.

 

Verifica totale a cura di un ente

È il controllo esteso a tutta la materia di pertinenza dell’ente operante. A titolo esemplificativo, si può citare la verifica totale Inail, che avrà ad oggetto, secondo quanto indicato nella nota dell’Istituto assicuratore del 2 febbraio 2017, citata nella circolare n. 4/2019, ai soggetti assicurati e loro qualificazione contrattuale, alle retribuzioni imponibili denunciate all’Istituto a fini assicurativi, al rischio di lavorazione, alle eventuali agevolazioni fruite nei confronti dell’Inail, etc..

Il personale ispettivo Inail avrà cura di evidenziare tale ambito di accertamento all’interno del verbale e contesterà gli illeciti amministrativi pertinenti la materia assicurativa.

 

Verifica parziale di un ente

Essa può essere limitata a:

• un determinato oggetto (ad esempio trasferte, indennità di malattia, maternità, assegni familiari, rischio assicurato);
• un ambito territoriale (ad esempio unità locale o cantiere o stand fieristico);
• una determinata tipologia di posizioni lavorative (ad esempio lavoratrici madri, collaboratori occasionali, tirocini);
• una determinata materia e un periodo prestabilito (ad esempio verifica delle trasferte di un anno).

La documentazione visionata avrà valore preclusivo per ulteriori accertamenti solo nell’ambito che è stato oggetto del controllo e la documentazione richiesta potrà essere nuovamente esaminata dallo stesso ente nonché dagli altri enti in ambiti diversi da quelli verificati.

Da ultimo, va precisato che l’eventuale ampliamento dell’accertamento può riguardare:

• sia un’ispezione che da “parziale di un Ente” diviene “totale”, ma sempre sulla materia controllata dai funzionari procedenti (ad esempio una verifica rischio Inail che si estende a tutto l’ambito di pertinenza dell’Istituto);
• sia una verifica che viene estesa agli altri enti (e che, a sua volta, può divenire “congiunta totale” o “congiunta parziale”).

È importante notare che l’INL, come già si è accennato, impone una tracciabilità, nel senso che l’ambito della verifica deve essere reso noto all’azienda fin dall’inizio con verbale di primo accesso e con successivo verbale interlocutorio ove venga esteso.

 

Conclusioni

La strada verso la costruzione di un assetto complessivo dell’attività di vigilanza in materia di lavoro e previdenza è inevitabilmente irta di ostacoli; la circolare n. 4/2019 nasce anche dall’esigenza di armonizzare le attuali conoscenze dei funzionari, inevitabilmente assai differenziate, con la necessità di fornire alle aziende un quadro complessivo delle attività di controllo.

È importante che i verbali ispettivi riportino con chiarezza l’ambito della verifica, affinché non sorgano contestazioni in occasione di successivi controlli circa le eventuali preclusioni all’accertamento. D’altra parte, ovviamente, dovranno essere le stesse aziende e coloro che le assistono a richiedere che gli ispettori rendano chiara la materia verificata e che la documentazione richiesta risulti congruente con tale ambito.

 

Si segnala che l’articolo è tratto da “La circolare di lavoro e previdenza“.

 

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