Ammortizzatori sociali: il controllo sindacale anticipa quello amministrativo

La procedura sindacale assume una valenza centrale sotto il profilo procedurale per la richiesta degli ammortizzatori sociali, a pena dell’inammissibilità della domanda. Con il presente lavoro, muovendo dall’intervento in materia da parte della Legge di Bilancio per il 2022, sono analizzate le varie fasi del confronto negoziale in relazione alle diverse tipologie d’intervento.

 

Premessa

Con l’approvazione della L. 234/2021 (Legge di Bilancio 2022) è stata varata la riforma degli ammortizzatori sociali, finalizzata, in termini sostanziali, all’ampliamento della platea dei relativi beneficiari, nella logica della c.d. universalizzazione differenziata delle tutele. Con l’emanazione del successivo D.L. 4/2022 (c.d. Decreto Sostegni-ter), che ha apportato ulteriori modifiche al D.Lgs. 148/2015, sì è quindi definitivamente assestato il quadro normativo di riferimento per il ricorso agli ammortizzatori sociali a far data dal 1° gennaio 2022.

Con la novellata versione del D.Lgs. 148/2015 è stato esteso a tutti i lavoratori (ivi compresi apprendisti di qualsiasi tipologia contrattuale e lavoratori a domicilio), secondo l’inquadramento del soggetto datoriale da cui dipendono, il sostegno al reddito in costanza di lavoro. Per la verità, i dirigenti continuano a rimanere esclusi dalle tutele della cassa integrazione guadagni ordinaria e straordinaria, oltre che di quelle del Fis, ma possono rientrare, in base alla previsione dei decreti istitutivi, in quelle degli ammortizzatori sociali sorretti dai Fondi di solidarietà bilaterali.

 

La fase sindacale: aspetti generali

Uno degli aspetti cruciali delle disposizioni in materia di ammortizzatori sociali continua a essere il corretto adempimento agli obblighi d’informazione e consultazione sindacale, diverso a seconda del tipo di intervento.

Se tale incombenza riveste una condizione di procedibilità della domanda per qualsiasi istituto volto al sostegno del reddito (si veda inde), analizzando le disposizioni che regolamentano gli interventi sia in materia di Cigo che di Cigs, e con esse, indirettamente, quelle correlate ai Fondi di cui al Titolo II, D.Lgs. 148/2015, si osserva come, sotto il profilo procedimentale, il coinvolgimento del sindacato assuma un’importanza sostanziale anche ai fini del controllo preventivo delle sottese vicende.

Del resto, il ricorso agli ammortizzatori sociali, seppure da leggere nel solco dei principi che preordinano il potere organizzativo datoriale ex articolo 41, Costituzione, entra in rotta di collisione con la stessa gestione del rapporto di lavoro e delle connesse vicende economiche, assumendo una rilevanza sociale che non può sfuggire a una preventiva valutazione dei sindacati. Come al datore di lavoro venga lasciata la decisione finale risulta evidente dall’analisi delle procedure allo scopo preordinate (con la sola eccezione della causale Cigs per contratto di solidarietà, inde), in quanto è stabilito un termine di durata delle singole procedure, spirato il quale il soggetto imprenditoriale può sospendere il personale ed effettuare la domanda. È, tuttavia, evidente che l’interlocuzione con il sindacato dissenziente potrebbe portare ad altri tipi di rivendicazione nell’ambito delle relazioni industriali, tenuto conto delle prerogative a esso attribuite dall’ordinamento e dalla Costituzione.

Fino all’inizio della vicenda pandemica da Covid-19, la fase sindacale veniva svolta in presenza tra le parti negoziali. Con l’emergenza sanitaria e, con essa, con l’intervento delle misure di sostegno al reddito emergenziali, è stata permessa la modalità telematica per affrontare l’interlocuzione sindacale, seppure depotenziata rispetto a quella prevista dal D.Lgs. 148/2015.

Volgendo uno sguardo alla riforma, si rileva che il nuovo assetto normativo del D.Lgs. 148/2015, presenta una novità – introdottavi dall’articolo 23, D.L. 4/2022 – costituita dalla possibilità di svolgere la procedura per l’intervento degli istituti ivi previsti in modalità telematica^[1]. Tale opzione, prevista sia per gli interventi di cassa integrazione ordinaria e straordinaria, sia per le richieste di assegno di integrazione salariale^[2], legittima la validità dei numerosi accordi che tutt’oggi, per cautela o per semplice comodità, vengono conclusi tra partecipanti collegati in videoconferenza tramite piattaforma informatica, sistematizzando sotto il profilo ordinamentale quanto è stato già previsto, nell’ambito degli strumenti di sostegno al reddito a carattere emergenziale, dall’articolo 19, comma 2, D.L. 18/2020 (c.d. Decreto Cura Italia).

 

La procedura sindacale nella Cigo

Sotto un profilo generale, il ricorso alla Cigo è ammesso per situazioni:

1. aziendali dovute a eventi transitori e non imputabili all’impresa o ai dipendenti, incluse le intemperie stagionali;
2. temporanee di mercato.

Il datore di lavoro che intenda ricorrere agli ammortizzatori sociali ordinari è normalmente tenuto a effettuare una comunicazione preventiva alle Rsa o alla Rsu, ove esistenti, nonché alle articolazioni territoriali delle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale, con la quale devono essere esplicitate le cause di riduzione o sospensione dell’orario di lavoro, l’entità e la durata prevedibile, nonché il numero dei lavoratori interessati.

Alla comunicazione iniziale segue, su richiesta delle parti, un esame congiunto, ora anche in via telematica, incentrato sulla tutela dei lavoratori in relazione alla crisi dichiarata. L’intera procedura deve esaurirsi entro 25 giorni dalla data dell’informativa iniziale, periodo ridotto a 10 giorni per le imprese fino a 50 dipendenti.

Si evidenzia che, ai fini del corretto adempimento della procedura, non vi è alcuna necessità di un confronto tra le parti – che verrà attivato esclusivamente su esplicita richiesta di una di esse – né, conseguentemente, di un accordo. Spirato il termine previsto dalla legge, si potrà procedere con la sospensione o riduzione dell’attività e, entro 15 giorni dalla data di inizio della contrazione dell’orario lavorativo, alla presentazione dell’istanza telematica all’Inps.

La procedura ordinaria appena scansionata non si applica nel caso in cui la necessità di accesso all’ammortizzatore sia cagionata da un evento oggettivamente non evitabile – cd. EONE – che renda indifferibile la sospensione o la riduzione dell’attività lavorativa.

A seguito della pubblicazione del D.M. 95442/2016, emanato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali^[3], l’Inps ha fornito una prima definizione degli EONE quali “fattispecie che integrano causali determinate da casi fortuiti, improvvisi, non prevedibili e non rientranti nel rischio di impresa, per i quali risulti evidente la forza maggiore”, senza peraltro provvedere a indicare quali eventi rientrino in tale definizione. È solamente con il successivo messaggio n. 4752/2016 che l’Istituto identifica quali eventi oggettivamente non evitabili:

• gli eventi meteo nei settori dell’industria e dell’edilizia;
• gli incendi, i crolli o le alluvioni;
• l’impraticabilità dei locali anche per ordine della pubblica Autorità.

L’elenco è stato poi ampliato, sempre dall’Inps in via amministrativa^[4], con particolare riferimento agli eventi elencati nell’articolo 8, D.M. 95442/2016, includendo quindi anche:

• la mancanza di energia elettrica;
• la sospensione dei lavori per ordine di pubblica Autorità per cause non imputabili all’impresa o ai lavoratori;
• il guasto dei macchinari.

In caso di EONE, considerato il profilo di imprevedibilità e immediatezza che lo caratterizzano, il datore di lavoro potrà procedere immediatamente alla sospensione o riduzione dell’orario di lavoro e, contestualmente, dovrà comunicarne ai soggetti già individuati per la procedura ordinaria la durata prevedibile nonché il numero dei lavoratori interessati. Qualora la sospensione o riduzione fosse superiore a 16 ore settimanali si procederà, a richiesta dell’impresa o dei sindacati, da presentarsi entro 3 giorni dalla comunicazione iniziale, a un esame congiunto avente per oggetto la ripresa della normale attività produttiva e i criteri di distribuzione degli orari di lavoro. La procedura si dovrà concludere entro i 5 giorni successivi a quello della richiesta.

Come già evidenziato per la procedura ordinaria, il confronto tra le parti e l’eventuale accordo non costituiscono un obbligo procedurale. Ne deriva, pertanto, che, nell’inerzia delle parti a seguito della comunicazione iniziale, gli obblighi di informazione e consultazione devono essere considerati adeguatamente assolti. I termini per la presentazione dell’istanza per gli eventi oggettivamente non evitabili sono fissati entro la fine del mese successivo a quello in cui si è verificato l’evento stesso.

In caso di ritardo nella presentazione delle istanze Cigo, indipendentemente dalla causale invocata, il trattamento di integrazione salariale non potrà essere riconosciuto per periodi anteriori di una settimana alla data di presentazione della domanda e il datore di lavoro sarà chiamato a rispondere del danno causato ai lavoratori coinvolti dalla riduzione o sospensione dell’orario di lavoro, riconoscendo loro una somma equivalente all’integrazione salariale non percepita e procedendo al versamento dei contributi previdenziali per le giornate non indennizzate dall’Inps.

 

La procedura sindacale nella Cigs

L’articolo 24, D.Lgs. 148/2015, scandisce le modalità con cui deve essere espletata la consultazione sindacale che il datore di lavoro deve rispettare per accedere ai trattamenti salariali straordinari caratterizzati dalle causali di:

1. riorganizzazione aziendale, anche per realizzare processi di transizione;
2. crisi aziendale.

In particolare, la norma dispone che l’impresa “è tenuta a comunicare, direttamente o tramite l’associazione imprenditoriale cui aderisce o conferisce mandato, alle rappresentanze sindacali aziendali o alla rappresentanza sindacale unitaria, nonché alle articolazioni territoriali delle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale, le cause di sospensione o di riduzione dell’orario di lavoro, l’entità e la durata prevedibile, il numero dei lavoratori interessati”.

La fase successiva alla comunicazione iniziale si differenzia sostanzialmente da quella già vista per la Cigo, in quanto, entro il termine di 3 giorni, deve essere presentata, a cura dell’impresa o dei sindacati, la domanda di esame congiunto della situazione aziendale. Tale richiesta deve essere, altresì, trasmessa all’Ufficio regionale competente, nel cui territorio sono ubicate le unità produttive interessate dell’intervento di integrazione salariale ordinaria, ovvero direttamente al Ministero del lavoro o delle politiche sociali, se le unità produttive coinvolte sono ubicate in più Regioni. Al fine di ottimizzare i tempi della procedura è possibile inserire tale richiesta nella comunicazione iniziale.

L’esame congiunto, che ora potrà essere svolto anche telematicamente, dovrà definire il programma che l’impresa intende attuare e dovrà necessariamente contenere le seguenti indicazioni:

• durata del programma medesimo;
• numero dei lavoratori interessati alla sospensione o riduzione dell’orario di lavoro;
• ragioni che non rendono praticabili altre forme alternative di riduzione dell’orario di lavoro;
• misure previste per la gestione delle eventuali eccedenze di personale;
• criteri di scelta dei lavoratori da sospendere in coerenza con le ragioni addotte per la richiesta dell’intervento di integrazione salariale;
• modalità di rotazione del personale o ragioni tecnico-organizzative per le quali non è possibile operare tale rotazione.

Con l’accordo le parti dovranno, altresì, dichiarare la non percorribilità della causale del contratto di solidarietà, con l’unica eccezione costituita dalle richieste avanzate da imprese edili e affini.

L’intera procedura si conclude entro i 25 giorni successivi a quello di invio della comunicazione iniziale, ridotti a 10 giorni per le imprese che occupano meno di 50 dipendenti. La domanda dovrà essere presentata telematicamente entro 7 giorni dalla data in cui è stato raggiunto l’accordo sindacale ovvero dallo spirare del termine previsto per la conclusione della procedura.

 

L’accordo sindacale nel contratto di solidarietà

Per quanto riguarda la procedura sindacale, una fattispecie peculiare è da individuare nella Cigs con causale contratto di solidarietà. Com’è noto, con tale istituto, per il tramite di un accordo sindacale, si realizza una forma di solidarietà tra lavoratori, i quali accettano una riduzione dell’orario di lavoro – e della corrispondente retribuzione – al fine di riassorbire eccedenze di personale, con la corresponsione ai medesimi di un trattamento di integrazione salariale nella misura di un determinato ammontare del trattamento economico perso a seguito della predetta riduzione di orario^[5], previa specifica autorizzazione emanata con D.M..

Il ricorso al contratto di solidarietà, secondo l’articolo 21, comma 5, primo periodo, D.Lgs. 148/2015, è necessariamente preconizzato da un contratto collettivo aziendale, ex articolo 51, D.Lgs. 81/2015, con il quale le parti (azienda e sindacati) stabiliscono una riduzione dell’orario di lavoro al fine di evitare, in tutto o in parte, la riduzione o la dichiarazione di esubero del personale anche attraverso un suo più razionale impiego. Esso deve, quindi, essere stipulato dall’impresa con le associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale o con le loro Rsa ovvero con la Rsu.

Il raggiungimento dell’accordo è la principale caratteristica che differenzia tale tipo di causale rispetto a quelle della riorganizzazione e della crisi aziendale, per le quali, invece, la stipula dell’accordo sindacale non è vincolante, essendo unicamente necessario l’espletamento della fase sindacale che può concludersi o meno con l’intesa.

Secondo l’interpretazione dottrinaria prevalente, riscontrata anche dall’indirizzo giurisprudenziale maggioritario della Suprema Corte^[6], l’accordo sindacale è efficacie erga omnes, in quanto agisce all’interno di una fattispecie complessa, comprensiva del provvedimento ministeriale di ammissione all’intervento della Cigs. In questa prospettiva il vigore della riduzione dell’orario di lavoro non trarrebbe il proprio sostentamento dalla corrispondente efficacia erga omnes del contratto di solidarietà, ma dall’impulso che riceve dal provvedimento amministrativo di ammissione all’integrazione salariale^[7]. Proprio per questa ragione, il contratto collettivo che supporta la solidarietà deve seguire uno schema predefinito dalla circolare n. 33/1994, con cui il Ministero del lavoro ha dettato i requisiti minimi a cui deve conformarsi il contratto di solidarietà, prevedendo la pedissequa indicazione dei seguenti elementi:

1	data della stipula del contratto
2	esatta individuazione delle parti stipulanti riportando, accanto alla firma, nome, cognome e cariche dei rappresentanti delle OO.SS. competenti alla stipula e dell’impresa
3	contratto collettivo di lavoro applicato
4	orario di lavoro ordinario applicato e sua articolazione
5	data dell’eventuale apertura della procedura di mobilità (ex articolo 4 e/o 24, L. 223/1991) e numero esuberi dichiarati
6	quantificazione dell’esubero di personale all’atto della stipula dell’accordo
7	motivi che hanno determinato l’esubero
8	decorrenza del contratto di solidarietà
9	durata della validità del contratto
10	forma della riduzione dell’orario di lavoro
11	articolazione puntuale della riduzione
12	parametrazione sull’orario medio settimanale
13	indicazione della percentuale complessiva di riduzione dell’orario
14	eventuali deroghe all’orario concordato
15	misure che le parti intendono intraprendere per agevolare il mantenimento dell’occupazione

 

L’articolo 4, comma 1, D.M. 94033/2016, prevede, inoltre, che l’esubero di personale, in relazione al quale viene sottoscritto tra le parti il contratto di solidarietà, debba essere quantificato e motivato all’interno del contratto stipulato.

L’istituto potrà riguardare l’intero comparto aziendale o una parte dell’impresa, secondo le valutazioni oggetto delle vicende negoziali.

All’accordo deve essere, altresì, allegato, costituendone parte integrante, l’elenco nominativo dei lavoratori interessati, con l’indicazione specifica della qualifica e della data di assunzione, distinti per unità produttive e per reparti, sottoscritto dalle organizzazioni sindacali e dall’azienda.

L’indicazione dei nominativi assume efficacia sostanziale, tanto che l’eventuale variazione dei lavoratori assoggettati al contratto di solidarietà – fermo restando il numero complessivo degli stessi – deve essere prevista nell’intesa o, se successiva alla stipula, dovrà formare oggetto di specifico accordo integrativo tra le parti da trasmettere al Ministero del lavoro e all’Inps. In ogni caso, dovranno comparire nell’intesa i nominativi dei lavoratori per i quali è applicata la riduzione di orario.

 

La procedura sindacale nell’ambito dei Fondi di solidarietà e del Fis

La riforma operata dalla Legge di Bilancio 2022 ha stabilito che l’assegno ordinario di cui all’articolo 30, D.Lgs. 148/2015, venga riconosciuto esclusivamente per periodi di sospensione o riduzione dell’attività lavorativa fino al 31 dicembre 2021.

A far data dal 1° gennaio 2022 tali provvidenze, infatti, sono garantite dall’assegno di integrazione salariale, che assicura ai lavoratori dipendenti di imprese soggette alle disposizioni dei Fondi di solidarietà le prestazioni riconducibili alle causali previste dalla normativa in materia di integrazioni salariali ordinarie o straordinarie.

Sotto il profilo procedimentale non viene prevista una procedura sindacale ad hoc.

È, pertanto, necessario mutuare, secondo quanto stabilito dall’articolo 30, comma 1, D.Lgs. 148/2015^[8], le procedure già scansionate per le fattispecie della cassa integrazione, ordinaria o straordinaria, sulla base della causale invocata.

La predetta interpretazione risulta, peraltro, corroborata dall’Inps con la circolare n. 130/2017, in tema di assegno ordinario, con cui l’Istituto ha affermato che “L’art. 7, comma 9, del D.M. n. 94343/2016^[9] specifica che all’assegno ordinario si applica, per quanto compatibile, la normativa in materia di integrazioni salariali ordinarie. Pertanto, ai fini dell’accesso all’assegno ordinario devono essere rispettati gli obblighi di informazione e consultazione sindacale di cui all’articolo 14 del D.Lgs. n. 148/2015 a prescindere dalla causale invocata”.

 

La valenza sostanziale della procedura sindacale

Com’è noto, l’articolo 19, comma 2, D.L. 18/2020, prevedeva che i datori di lavoro, i quali avessero subito una riduzione o sospensione dell’attività lavorativa riconducibile all’emergenza epidemiologica da Covid-19, potevano presentare domanda di concessione del trattamento ordinario di integrazione salariale o di accesso all’assegno ordinario con causale “emergenza COVID-19”. Tale richiesta doveva essere preceduta da una procedura sindacale semplificata – rispetto a quella ordinaria – la quale prevedeva che la consultazione e l’esame congiunto dovessero essere svolti, anche in via telematica, entro i 3 giorni successivi a quello della comunicazione preventiva. Decorso tale termine, anche in assenza di accordo, l’iter era considerato correttamente concluso. Nell’istanza, non trovando applicazione l’articolo 14, D.Lgs. 148/2015^[10], era sufficiente rendere una dichiarazione di adempimento agli obblighi sindacali di cui all’articolo 19, comma 2, D.L. 18/2020, senza necessità di produrre alcuna documentazione probante.

L’adempimento agli obblighi di informazione e consultazione sindacale previsti dal D.Lgs. 148/2015, e la puntuale dimostrazione documentale del suo svolgimento, assumono una valenza sostanziale sotto il profilo amministrativo al fine della concessione dell’ammortizzatore richiesto, ai sensi dell’articolo 14, comma 6, D.Lgs. 148/2015.

Tale circostanza è stata confermata anche dall’Inps con il messaggio n. 3777/2019 – richiamato recentemente dall’ulteriore messaggio n. 606/2022 – con il quale l’Istituto ha spiegato che la dimostrazione del corretto adempimento della liturgia sindacale rappresenta una condizione di procedibilità dell’istanza.

Il documento di prassi precisa, infatti, che, in ossequio a quanto disposto dal richiamato articolo 14, comma 6, D.Lgs. 148/2015, all’istanza telematica debba essere allegata – pena l’inammissibilità della domanda stessa – copia delle pec o delle raccomandate A/R inviate alle Rsa o alla Rsu, ove esistenti, nonché alle articolazioni territoriali delle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale. L’istituto ammette anche la possibilità di comunicazione a mezzo fax, nel qual caso dovranno essere altresì allegate, oltre alle comunicazioni inviate, anche le ricevute di conferma dell’avvenuto recapito. La produzione dei suddetti documenti risponde evidentemente all’esigenza di fornire prova certa della data in cui la comunicazione è giunta ai destinatari. L’Istituto precisa, inoltre, che: “nel caso in cui l’azienda produca copia del verbale di accordo sindacale sottoscritto da tutte le organizzazioni e le rappresentanze sindacali previste dall’articolo 14, comma 1, del decreto legislativo n. 148/2015 non è necessario che dimostri anche l’avvenuta notifica delle relative comunicazioni. In tal caso, infatti, risulta evidente che le organizzazioni sindacali sono state effettivamente coinvolte nella procedura di quel predetto art. 14 e perde di rilevanza la modalità con la quale l’azienda ha provveduto a tale adempimento”.

Viene, infine, precisato che non è, altresì, necessario dare prova dell’avvenuta notifica delle comunicazioni effettuate in tutti i casi in cui le organizzazioni sindacali che non hanno sottoscritto il verbale di accordo attestino sotto la loro responsabilità, con dichiarazione resa per iscritto, di essere state destinatarie della comunicazione ex articolo 14, D.Lgs. 148/2015, e, quindi, di essere state preventivamente informate di quanto previsto dal medesimo articolo.

Per gli operatori del settore sarà, quindi, necessario agire con la massima attenzione al fine del buon esito delle istanze di sostegno al reddito in costanza di lavoro.

[1] Tale opzione era esplicitamente prevista dall’articolo 19, comma 2, D.L. 18/2020, per le richieste degli ammortizzatori emergenziali, ma assente nella versione originaria dell’articolo 14, D.Lgs. 148/2015.

[2] È l’attuale denominazione della provvidenza prevista dall’articolo 30, D.Lgs. 148/2015, in precedenza identificata come assegno ordinario.

[3] Con tale provvedimento il Dicastero ha definito i criteri per l’approvazione dei programmi di Cigo, elencando le singole fattispecie che integrano le causali di intervento della Cigo ai sensi dell’articolo 15, D.L.gs. 148/2015.

[4] Si vedano i messaggi Inps n. 1548/2016, n. 1954/2017, n. 1963/2017.

[5] L. Del Vecchio, Sul commento all’articolo 1 della legge n. 863/84, in M. Grandi, G. Pera, “Commentario breve alle leggi sul lavoro”, Cedam, 2009, pag. 990.

[6] Cfr., ex multis, Cassazione n. 24706/2007.

[7] Ex multis, M. Magnani, “Nuove leggi civili commentate”, 1985, pag. 825. M. Marrucci, Contratto di solidarietà, Il Punto, n. 10 – “Guida al lavoro”, novembre 2011.

[8] Articolo 30, comma 1, ultimo periodo, D.Lgs. 148/2015, come modificato dall’articolo 1, comma 208, lettera b), L. 234/2021: “All’assegno di integrazione salariale si applica, per quanto compatibile, la normativa in materia di integrazioni salariali ordinarie”.

[9] Il D.M. 94343/2016 è la norma di costituzione del Fis, tramite l’adeguamento del Fondo di solidarietà residuale. L’articolo 7, comma 9, D.M. 94343/2016, riporta letteralmente quanto disposto dall’originaria versione dell’articolo 30, comma 1, ultimo periodo, D.Lgs. 148/2015: “All’assegno ordinario si applica per quanto compatibile la normativa in materia di integrazioni salariali ordinarie”.

[10] Per espressa previsione dell’articolo 1, comma 2, D.L. 18/2020, i datori di lavoro erano dispensati dal rispetto di quanto previsto dall’articolo 14, D.Lgs. 148/2015, in tema di informazione e consultazione sindacale. In particolare, il comma 6 prevede che “all’atto della presentazione della domanda di concessione di integrazione salariale deve essere data comunicazione dell’esecuzione degli adempimenti di cui al presente articolo”.

 

Si segnala che l’articolo è tratto da “Contratti collettivi e tabelle“.

 

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