La Legge di Bilancio 2022: quali novità in materia di licenziamenti

Di delocalizzazione dei processi produttivi o fasi di essi si discute ormai da anni. Se ne evidenziano, da una parte, gli aspetti positivi in termini di competitività, maggior presenza nel mercato globale e ottimizzazione dei costi, ma, dall’altra parte, se ne mettono in luce le insidie e le ricadute negative sull’occupazione e sulla concorrenza al ribasso sul prezzo della manodopera. Di recente, anche in conseguenza di talune vicende di grandi imprese che hanno deciso di trasferire altrove la produzione, chiudendo in Italia stabilimenti che occupavano centinaia di persone, il tema è tornato all’attenzione dei mass media. In questo contesto la Legge di Bilancio 2022 ha introdotto alcune novità della quali si occupa lo scritto che segue.

 

Il contesto in cui è intervenuta la Legge di Bilancio 2022

La questione delle delocalizzazioni ha un grande impatto nel diritto del lavoro, non foss’altro perché ai processi di spostamento altrove – in genere proprio dove la manodopera ha un costo più basso – dei siti produttivi si accompagnano, inevitabilmente, chiusure di quelli presenti sul territorio, con conseguente impatto sull’occupazione, tanto più pesante quanto più l’impresa sia importante per il territorio stesso.

Ovviamente, tutte le chiusure di un sito produttivo sono suscettibili di incidere sull’occupazione, senza alcuna differenza tra quelle determinate dalla scelta imprenditoriale di trasferirsi altrove e quelle determinate da altre ragioni imprenditoriali, spesso connesse a situazioni di crisi economiche tali da impedire all’impresa di rimanere sul mercato.

E, d’altronde, la scelta di chiudere un sito produttivo rientra in sé nel perimetro della libertà di iniziativa economica sancita dall’articolo 41, Costituzione, essendo di contro un’ipotetica previsione limitativa di tale libertà – che guarda tanto al momento genetico quanto a quello estintivo – potenzialmente in contrasto con la previsione costituzionale.

Nondimeno, in ragione della funzione sociale cui l’attività d’impresa deve essere orientata, il Legislatore può intervenire mediante regole che guardino al quomodo dell’eventuale chiusura, in un’ottica di bilanciamento dell’interesse dell’impresa a esercitare la propria libertà di iniziativa economica e quella della tutela dell’occupazione.

Una logica, quella del bilanciamento, peraltro intrinsecamente connessa a tutta la materia dei licenziamenti per motivi economici, individuali e collettivi, ove anche il controllo giudiziale è informato al necessario bilanciamento tra la libertà di iniziativa economica dell’imprenditore, il cui esercizio non è sindacabile nel merito, e la protezione dell’interesse del lavoratore alla conservazione del posto.

Nel licenziamento collettivo, poi, proprio in ragione del maggior impatto occupazionale degli esuberi, questo bilanciamento è attuato anche mediante presidi preventivi, di natura procedurale, che assurgono, però, a vere e proprie garanzie sostanziali, volti a favorire una corretta gestione del personale eccedentario e il maggior riassorbimento possibile dello stesso. In quest’ottica, la L. 223/1991 ha procedimentalizzato il percorso che porta all’intimazione dei licenziamenti collettivi, in modo da subordinare l’esercizio del potere di recesso al rispetto di una procedura preventiva di informazione e consultazione sindacale volta a favorire, da una parte, un controllo ex ante sulle ragioni del ricorso alla procedura, dall’altra parte, accordi che limitino gli esuberi o, comunque, che garantiscano un sostegno economico ai lavoratori.

Ancora norme di bilanciamento, sia pure sotto altro profilo, sono quelle contenute nel nuovo Codice della crisi, dove il Legislatore ha adottato un approccio preventivo e positivo che abbraccia strumenti e segnali di prevenzione che consentano di evitare una vera insolvenza, ha armonizzato le procedure di gestione della crisi e dell’insolvenza del datore di lavoro in coerenza con gli strumenti di tutela dell’occupazione e del reddito dei lavoratori e ha introdotto specifiche previsioni volte a salvaguardare i livelli occupazionali, anche in deroga alle previsioni ordinarie.

Alla logica di bilanciamento è anche ispirata, per la parte che qui interessa (articolo 1, commi 224-238), la L. 234/2021, che ha introdotto alcune importanti novità in materia di licenziamenti.

L’approvazione è stata preceduta da un ampio dibattito, che ha visto punti di scontro tra le organizzazioni sindacali e il mondo delle imprese.

Dal punto di vista “metodologico”, correttamente la legge non pone – e non avrebbe potuto porre – alcun divieto di delocalizzare o di chiudere un sito produttivo, essendo le previsioni costruite in termini di modalità con le quali si arriva alla chiusura.

Viene posta maggiore attenzione al fattore “tempo”, tempo che peraltro era già contemplato anche nella procedura della L. 223/1991, ma evidentemente ritenuto insufficiente. Ma, soprattutto, quel tempo viene inteso come un diritto dell’organizzazione sindacale di essere informata delle valutazioni imprenditoriali prima che la procedura di esubero prenda piede e, dunque, garantendo un pieno diritto di partecipazione attiva.

E qui l’influenza della vicenda GKN traspare tutta; nel decreto ex articolo 28, St. Lav., reso dal Tribunale di Firenze (giudice Davia), il 20 settembre 2021, muovendo dalla norma contenuta nel Ccnl Metalmeccanica industria, si faceva proprio riferimento al dovere di informazione gravante sul datore di lavoro, non “limitato alla comunicazione della decisione assunta, ma (che) si estende alla fase di formazione della decisione stessa”. Nel medesimo provvedimento il comportamento antisindacale è stato proprio ravvisato nell’avere impedito all’organizzazione sindacale “di interloquire, come sarebbe stato suo diritto, nella delicata fase” della decisione della chiusura, con rimozione degli effetti da individuarsi nell’obbligo di rifare correttamente l’informativa omessa e la conseguente revoca del procedimento di cui alla L. 223/1991, “iniziato sulla base di una decisione presa in assenza del confronto, necessario anche se non vincolante, con il sindacato”.

 

Vincoli procedimentali e garanzie sostanziali: le novità

L’articolo 1, commi 224-238, L. 234/2021, ha introdotto alcune previsioni specifiche volte alla salvaguardia del tessuto occupazionale e produttivo, applicabili esclusivamente ai datori di lavoro che, nell’anno precedente, abbiano occupato con contratto di lavoro subordinato, includendo anche apprendisti e dirigenti, una media di almeno 250 dipendenti, a meno che non si tratti di datori di lavoro che, indipendentemente dal requisito dimensionale, si vengano a trovare in condizioni di squilibrio patrimoniale o economico-finanziario che ne rendono probabile la crisi o l’insolvenza e che possono accedere alla procedura di composizione negoziata per la soluzione della crisi d’impresa (la soglia dimensionale in presenza della quale scatta la disciplina contenuta nella Legge di Bilancio 2022 è contemplata dall’articolo 1, comma 225, L. 234/2021, mentre l’eccezione per squilibrio economico-finanziario o patrimoniale dal comma 226).

Ove il datore di lavoro, così individuato, intenda chiudere una sede, uno stabilimento, una filiale, un ufficio o un reparto autonomo situato nel territorio nazionale, con cessazione definitiva della relativa attività e con licenziamento di un numero di lavoratori non inferiore a 50, deve fornire una preventiva comunicazione per iscritto, anche tramite l’associazione datoriale di riferimento, alle Rsa o alla Rsu, oltreché alle sedi territoriali delle associazioni sindacali di categoria comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e, contestualmente, alle regioni interessate, al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, al Mise e all’Anpal.

Merita evidenziare che la disposizione non si riferisce alle (sole) chiusure derivanti da processi di delocalizzazione, ma alle chiusure in generale.

La comunicazione deve precedere di almeno 90 giorni l’avvio delle procedure di licenziamento collettivo di cui all’articolo 4, L. 223/1991; essa deve contenere l’indicazione delle ragioni economiche, finanziarie, tecniche o organizzative che hanno portato alla decisione della chiusura, nonché il numero e i profili professionali del personale occupato e il termine entro cui è prevista la chiusura (articolo 1, commi 224 e 227, L. 234/2021).

È evidente, circa il contenuto della comunicazione, il parallelo tra l’articolo 4, comma 3, L. 223/1991, e l’articolo 1, comma 227, L. 234/2021, ancorché la comunicazione guardi, nelle norme ora richiamate, a segmenti temporali diversi e assolva in larga parte a differenti finalità.

Come anticipato supra, infatti, la comunicazione preventiva mira, nella Legge di Bilancio, a far sì che le organizzazioni sindacali, e anche gli altri soggetti istituzionali, possano partecipare alla formazione della decisione, che, invece, nella procedura di licenziamento collettivo è già presa.

L’omissione della comunicazione o l’intimazione dei licenziamenti prima dell’integrale decorso del termine di 90 giorni determina non già un mero vizio procedurale o una ragione di ingiustificatezza del licenziamento comminato in violazione, ma la nullità del licenziamento stesso.

La previsione dell’articolo 1 comma 227. L. 234/2021, si inscrive, dunque, nell’alveo dei divieti di licenziamento cui fanno riferimento tanto l’articolo 18, comma 1, St. Lav., quanto l’articolo 2, comma 1, D.Lgs. 23/2015. Infatti, l’articolo 18, comma 1, St. Lav., al fine di individuare l’area di applicabilità del regime forte, ossia del rimedio ripristinatorio a tutela economica piena, richiama i licenziamenti nulli perché discriminatori ai sensi dell’articolo 3, L. 108/1990, ovvero intimati in concomitanza col matrimonio ai sensi dell’articolo 35, Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al D.Lgs. 198/2006, o in violazione dei divieti di licenziamento di cui all’articolo 54, commi 1, 6, 7 e 9, T.U. maternità, di cui al D.Lgs. 151/2001, e successive modificazioni, ovvero riconducibili ad altri casi di nullità previsti dalla legge o determinati da un motivo illecito determinante ai sensi dell’articolo 1345, cod. civ.. L’articolo 2, D.Lgs. 23/2015, sempre allo scopo di accordare il medesimo regime di tutela forte, richiama il licenziamento discriminatorio a norma dell’articolo 15, St. Lav., e successive modificazioni, e quello riconducibile agli altri casi di nullità espressamente previsti dalla legge. Ne consegue che anche il licenziamento intimato in violazione dell’onere di preventiva comunicazione ai sensi dell’articolo 1, comma 224 ss., L. 234/2021, rientra a pieno titolo in quelle nullità previste dalla legge richiamate da entrambe le disposizioni dell’articolo 18, comma 1, St. Lav., e dell’articolo 2, comma 1, D.Lgs. 23/2015.

Alla comunicazione deve accompagnarsi, nei 60 giorni successivi, un piano della durata massima di 12 mesi, volto ad attutire l’impatto occupazionale ed economico che potrebbe scaturire dalla chiusura, presentandolo ai soggetti cui la comunicazione preventiva è stata diretta.

Il piano, secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 228, L. 234/2021, deve contenere l’indicazione delle azioni programmate a tutela dei livelli occupazionali e gli interventi per la gestione degli esuberi, come il ricorso agli ammortizzatori (tenendo anche presente che i lavoratori interessati dal piano di cui al comma 228, sottoscritto ai sensi del comma 231, possono beneficiare del trattamento straordinario di integrazione salariale di cui all’articolo 22-ter, D.Lgs. 148/2015, introdotto dalla stessa Legge di Bilancio), la ricollocazione presso altro datore di lavoro e le misure di incentivo all’esodo; delle azioni volte alla rioccupazione o all’autoimpiego, come la formazione e la riqualificazione, se del caso anche ricorrendo ai Fondi interprofessionali.

Tali azioni possono essere cofinanziate anche dalle Regioni nell’ambito degli interventi di politica attiva del lavoro; delle prospettive di cessione dell’azienda o di rami d’azienda con finalità di continuazione dell’attività, anche mediante cessione dell’azienda, o di suoi rami, ai lavoratori o a cooperative da essi costituite; degli eventuali progetti di riconversione del sito, anche per finalità socio-culturali a favore del territorio interessato; dei tempi e le modalità di attuazione delle azioni previste.

Il piano, entro 30 giorni dalla presentazione, è oggetto di discussione con le rappresentanze sindacali, alla presenza degli altri soggetti cui è diretta la comunicazione iniziale.

Laddove sia raggiunto l’accordo sindacale, le parti provvedono alla sottoscrizione del piano col quale, tra l’altro, il datore di lavoro si impegna a realizzare le azioni in esso contenute nei tempi e con le modalità programmate e, qualora il datore di lavoro avvii, al termine del piano, la procedura di licenziamento collettivo, non troverà applicazione la previsione dell’articolo 2, comma 35, L. 92/2012, in tema di contributo di licenziamento.

Per i lavoratori interessati dal piano troveranno applicazione le previsioni sull’accesso al programma Garanzia di occupabilità dei lavoratori – GOL, ex articolo 1, comma 324, L. 178/2020, con obbligo di comunicazione dei nominativi dei lavoratori coinvolti all’Anpal ai fini della messa a disposizione delle Regioni.

L’articolo 1, comma 233, L. 234/2021, stabilisce, poi, che “prima della conclusione dell’esame del piano e della sua eventuale sottoscrizione il datore di lavoro non può avviare la procedura di licenziamento collettivo di cui alla legge 23 luglio 1991, n. 223, né intimare licenziamenti per giustificato motivo oggettivo”, senza tuttavia prevedere la conseguenza dell’eventuale violazione, come invece previsto dall’articolo 1, comma 227, L. 234/2021, per l’inosservanza dell’onere di comunicazione preventiva o per l’intimazione dei licenziamenti prima dello scadere dei 90 giorni. Deve, quindi, ragionevolmente escludersi che si tratti di licenziamenti nulli.

Il datore di lavoro, inoltre, è tenuto a comunicare mensilmente lo stato di attuazione del piano, con indicazione del rispetto dei tempi programmati, delle modalità attuative e degli eventuali risultati delle azioni svolte.

Il comma 235 indica le conseguenze in termini sanzionatori per le violazioni commesse dai datori di lavoro. Si prevede che “in mancanza di presentazione del piano o qualora il piano non contenga gli elementi di cui al comma 228, il datore di lavoro è tenuto a pagare il contributo di cui all’articolo 2, comma 35, della legge 28 giugno 2012, n. 92, in misura pari al doppio e qualora avvii la procedura di licenziamento collettivo di cui alla legge 23 luglio 1991, n. 223, non trova applicazione la previsione di cui all’articolo 2, comma 35, della legge 28 giugno 2012, n. 92. La verifica formale in ordine alla sussistenza, nel piano presentato, degli elementi di cui al comma 228 è effettuata dalla struttura per le crisi d’impresa di cui all’articolo 1, comma 852, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. In caso di mancata sottoscrizione dell’accordo sindacale di cui al comma 231, il datore di lavoro è tenuto a pagare il contributo di cui all’articolo 2, comma 35, della legge 28 giugno 2012, n. 92, aumentato del 50 per cento e qualora avvii la procedura di licenziamento collettivo di cui alla legge 23 luglio 1991, n. 223, non trova applicazione la previsione di cui all’articolo 2, comma 35, della legge 28 giugno 2012, n. 92. Il primo periodo si applica anche qualora il datore di lavoro sia inadempiente rispetto agli impegni assunti, ai tempi e alle modalità di attuazione del piano, di cui sia esclusivamente responsabile. Il datore di lavoro dà comunque evidenza della mancata presentazione del piano nella dichiarazione di carattere non finanziario di cui al decreto legislativo 30 dicembre 2016, n. 254”.

Non si avrà, dunque, il raddoppio della sanzione qualora il datore di lavoro non sia esclusivamente responsabile degli inadempimenti rispetto agli impegni assunti.

La verifica in ordine alla sussistenza nel piano dei requisiti previsti è demandata alla struttura per la crisi d’impresa istituita presso il Mise.

Se non viene raggiunto alcun accordo e, decorsi 90 giorni, il datore di lavoro decida di avviare la procedura di licenziamento collettivo, l’articolo 4, commi 5 e 6, L. 223/1991, non troveranno applicazione.

All’Inps è demandato il compito di monitorare i limiti di spesa (pubblica) necessaria, limite fissato fino al 2031 in circa 900 milioni di euro.

Per cercare di incentivare le imprese agli investimenti, l’articolo 1, comma 237, L. 234/2021, ha previsto che, in caso di cessione dell’azienda o di un ramo di essa con continuazione dell’attività e mantenimento degli assetti occupazionali, al trasferimento di beni immobili strumentali si applichino l’imposta di registro e le imposte ipotecaria e catastale nella misura fissa di 200 euro ciascuna, sempreché si tratti di immobili insuscettibili di diversa utilizzazione senza radicali trasformazioni. Mentre, in caso di cessazione dell’attività o di trasferimento per atto a titolo oneroso o gratuito degli immobili acquistati con i benefici previsti dal comma stesso prima del decorso del termine di 5 anni dall’acquisto, sono dovute le imposte di registro, ipotecaria e catastale nella misura ordinaria.

 

Gli effetti delle nuove disposizioni

In assenza di concrete applicazioni che fungano da banco di prova della novella, non è possibile conoscere quali effetti essa determinerà sui processi di delocalizzazione e, in generale, sulle chiusure dei siti produttivi.

Dai primi commenti delle parti sociali sembra che le previsioni della Legge di Bilancio abbiano scontentato tutti.

Dal mondo sindacale, e in particolare dalla Cgil, è stato sostenuto che l’”ordinaria procedura di chiusura, a cui si applica la misura approvata in legge di bilancio” non va confusa “con il tentativo di fermare il processo di delocalizzazione in corso”, concludendosi che “quel provvedimento non eviterà alcuna delocalizzazione e, temo, non impedirà nessuna chiusura”[1].

Dal mondo delle imprese si è obiettato che le misure previste potrebbero essere lette in chiave anti-impresa, con effetti dissuasivi non tanto per chi vuole chiudere (che, se ha assunto questa determinazione, non può “essere trattenuto per decreto”), quanto per chi vuole investire, con ulteriore pregiudizio sul contesto occupazionale. In altre parole, le misure introdotte nella Legge di Bilancio finirebbero per disincentivare gli insediamenti produttivi, posto che alcune imprese potrebbero essere portate a stabilirsi in un territorio nel quale l’eventuale chiusura non sia ostacolata o sanzionata[2].

Per quanto non si possano dare valutazioni compiute, si può, però, evidenziare che:

• le previsioni introdotte dalla Legge di Bilancio 2022 non potranno impedire le chiusure dei siti produttivi, né per ragioni di delocalizzazione, né per altre ragioni, impedimento che, peraltro, risulterebbe non conforme alla Costituzione. E qui non si può che convenire col mondo delle imprese sul fatto che la cessazione di una realtà imprenditoriale non si può certo evitare per legge;
• tali previsioni, tuttavia, nel regolare le modalità con le quali un’impresa può addivenire alla chiusura di un sito, sono intervenute in chiave di bilanciamento, puntando sul fattore “tempo”, sulla trasparenza e completezza delle informazioni e sulla partecipazione fattiva delle organizzazioni sindacali non soltanto ai passaggi procedimentali – il che vi era già nella L. 223/1991 – ma proprio nel percorso di formazione della decisione;
• il fatto che, a fronte di grandi esuberi (la norma fa riferimento a oltre 50 licenziamenti da imprese con oltre 250 dipendenti nell’anno precedente), si prevedano regole particolari non può che leggersi in un’ottica di funzione sociale cui l’impresa deve assolvere anche in termini di responsabilità sul territorio; una responsabilità, questa, che può giustificare un obbligo di maggiore attenzione all’impatto delle proprie – anche legittime – decisioni. Di tali decisioni l’impresa deve in qualche modo rendere conto, soprattutto avendo riguardo a che l’impatto delle stesse non sia, anche per il fattore “temporale”, traumatico per chi le subisce.

[1] Così il E. Miceli in data 12 gennaio 2022.

[2] Così il presidente di Confindustria il 28 dicembre 2021, secondo quanto riportato dal quotidiano “Il Giorno”.

 

Si segnala che l’articolo è tratto da “Il giurista del lavoro“.