Ispezioni: verbali distinti per sanzioni e contributi

L’INL, evidenziando l’esigenza di una semplificazione delle attività di accertamento e di una razionalizzazione dei contenuti delle avvertenze inerenti agli strumenti di tutela, con la circolare n. 1/2019, ha previsto la possibilità della redazione di verbali separati nelle ipotesi in cui gli accertamenti ispettivi riguardino, contestualmente, violazioni amministrative e inadempienze agli obblighi contributivo-assistenziali. Allo stesso tempo, l’INL fornisce importanti istruzioni sull’impugnazione dei suddetti verbali.

Modalità di verbalizzazione dell’accertamento congiunto

L’accertamento congiunto si caratterizza per la compartecipazione, nelle verifiche ispettive, del personale degli Ispettorati territoriali e di quello degli Istituti previdenziali. Normalmente, da tale compartecipazione scaturiscono illeciti sia di natura amministrativa, disciplinati dalla L. 689/1981, sia di natura contributivo-assistenziale, normati da varie leggi speciali. La diversità di discipline di riferimento, nei casi in questione, determina non di rado criticità riferite ai tempi di accertamento, alla complessità dei relativi atti e alla conseguente difficoltà di individuazione dei mezzi di tutela. Con la circolare in commento, l’Ispettorato affronta le cennate problematiche, suggerendo percorsi disgiunti in ragione della natura degli accertamenti.

In tal senso, l’INL stabilisce che le risultanze ispettive possono essere riportate in verbali separati, rispettivamente per gli aspetti amministrativo-sanzionatori e contributivi. La motivazione dell’assunto risiede nell’analisi dell’articolo 13, D.Lgs. 124/2004, il quale, nel disciplinare il verbale unico di accertamento e notificazione, limita la sua funzione alla contestazione delle violazioni amministrative di cui alla disciplina della L. 689/1981.

In questo ambito, l’articolo 13, comma 4, specifica che, all’ammissione alla procedura di regolarizzazione, attraverso la diffida, nonché alla contestazione delle violazioni amministrative di cui all’articolo 14, L. 689/1981, si provvede da parte del personale ispettivo esclusivamente con un unico verbale di accertamento notificato al trasgressore e all’eventuale obbligato in solido. L’Ispettorato aveva espresso tale indirizzo già con nota del 13 aprile 2017, stabilendo che l’obbligo della verbalizzazione unica trovi applicazione alla sola materia sanzionatoria amministrativa, con esclusione delle contestazioni di omissioni o evasioni in materia previdenziale e assicurativa.

A questo punto, il vertice ispettivo affronta la principale questione giuridica posta dal regime del verbale unico, quella dei tempi di definizione dell’accertamento.

Secondo l’Ispettorato, in caso di vigilanza congiunta amministrativa e previdenziale/assicurativa, il dies a quo di cui all’articolo 14, L. 689/1981, decorre dall’acquisizione e valutazione di tutti gli elementi istruttori, compresi quelli di carattere previdenziale/assicurativo, ogni qual volta vi sia una connessione con eventuali illeciti amministrativi, come accade, ad esempio, per le registrazioni contenute nel LUL. Ne deriva che il termine decorre solo dal momento in cui sono definiti i profili di natura contributiva.

Naturalmente, la circolare precisa che le differenti verbalizzazioni, intervenute anche secondo tempistiche diverse, non possono riportare risultanze tra loro contradditorie.

La verbalizzazione separata implica l’insorgenza, nel personale accertatore, di obblighi di trasparenza puntualmente segnalati dall’Amministrazione ispettiva.

In primo luogo, l’ambito di riferimento temporale dell’accertamento, amministrativo e previdenziale, può essere differente anche in conseguenza di precedenti verbali ispettivi intervenuti in una sola delle predette materie; in tal caso, il vertice dell’Ispettorato dispone che gli organi di vigilanza dovranno indicare – secondo lo schema contenuto nella circolare in commento – al più tardi nella verbalizzazione finale di rispettivo interesse, il periodo di riferimento temporale sul quale incide la verifica.

Inoltre, il verbale contributivo, normalmente oggetto di successiva notifica a causa dei complessi calcoli di liquidazione dei contributi e premi dovuti, deve recare i riferimenti del verbale amministrativo, mentre quest’ultimo deve evidenziare la successiva definizione degli accertamenti in materia contributiva e la conseguente notifica di ulteriori verbali. La circolare contiene i modelli utilizzabili dagli organi ispettivi per tali indicazioni.

Qualora i tempi della verbalizzazione in materia previdenziale/assicurativa, invece, coincidano con quelli utili per la contestazione degli illeciti amministrativi, il personale ispettivo dovrà assicurare una notifica contestuale dei diversi verbali. In ogni caso, l’INL dispone, in un’ottica di proporzionalità e adeguatezza degli accertamenti, che la notifica dei diversi verbali non sia effettuata a una notevole distanza temporale. Tale corretta prassi eviterà anche la confusione sugli strumenti di tutela.

Mezzi di impugnazione

L’altro profilo rilevante della verbalizzazione separata delle risultanze ispettive afferisce ai mezzi di tutela avverso il verbale. Tale verbalizzazione, infatti, consente di indicare con maggiore precisione i rimedi attivabili da parte degli interessati, in relazione alla natura delle contestazioni mosse.

Il rimedio difensivo di natura amministrativa su cui si sofferma il documento di prassi è il ricorso al Comitato per i rapporti di lavoro ex articolo 17, D.Lgs. 124/2004. Il Comitato ha competenza a decidere in merito a tutti “gli atti di accertamento dell’Ispettorato nazionale del lavoro e degli Enti previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro”. Per chiarire le nozioni di “sussistenza e qualificazione” dei rapporti di lavoro, l’Ispettorato cita gli esempi del lavoro nero, della riqualificazione co.co.co, disconoscimento di apprendistato, tirocinio, lavoro autonomo occasionale ex articolo 2222 cod. civ..

L’INL rileva, innanzitutto, l’impossibilità – per il principio del ne bis in idem – di ricorrere innanzi al Comitato ex articolo 17, D.Lgs. 124/2004, per il profilo della sussistenza e/o qualificazione, avverso entrambi i verbali (amministrativo e contributivo) che abbiano ad oggetto l’accertamento dei medesimi rapporti di lavoro. In tal caso, l’Ispettorato stabilisce che l’unico verbale impugnabile innanzi al Comitato sarà quello notificato per primo, ordinariamente coincidente con il verbale unico di contestazione di illeciti amministrativi, cui seguirà il verbale contenente i profili di natura previdenziale/assicurativa.

In considerazione di quanto sopra, per una migliore comprensione degli strumenti di tutela, la circolare stabilisce che:

• soltanto il verbale notificato per primo contempla la possibilità di ricorrere al Comitato, mentre il secondo verbale – ordinariamente quello contributivo – riporterà gli ulteriori mezzi di impugnativa esperibili;
• nel primo verbale è data informazione circa l’impossibilità di ricorrere avverso il successivo verbale, ai sensi dell’articolo 17, D.Lgs. 124/2004.

L’Ispettorato evidenzia che il verbale contributivo, qualora notificato successivamente al verbale amministrativo, potrà recare il riferimento al ricorso al Comitato ex articolo 17, D.Lgs. 124/2004, solo nell’ipotesi in cui con lo stesso si contestino ulteriori fattispecie di qualificazione/sussistenza del rapporto di lavoro che non abbiano determinato conseguenze sul piano sanzionatorio amministrativo. In proposito, l’INL cita l’esempio dell’annullamento della posizione contributiva dell’amministratore erroneamente inquadrato come dipendente.

Nel caso in cui alle attività di verifica partecipi esclusivamente personale ispettivo specializzato nella materia contributiva e l’accertamento abbia ad oggetto anche illeciti amministrativi, il vertice ispettivo dispone la suddivisione del verbale in “sezioni” separate, nelle quali devono essere indicati i rispettivi strumenti di tutela attivabili.

Inoltre, l’INL riprende quanto già sostenuto il Ministero del lavoro, con la nota n. 2653/2013, laddove sostiene che rientrano, tra l’altro, nell’ambito della nozione di “qualificazione del rapporto di lavoro”:

• i ricorsi avverso i verbali con i quali si disconosce il lavoro autonomo dell’artigiano o del commerciante, le cui prestazioni lavorative sono ricondotte a un rapporto di lavoro subordinato;
• le ipotesi di disconoscimento ispettivo di rapporti di lavoro subordinato inquadrati in collaborazioni familiari, così come l’ipotesi inversa.

Il destinatario del verbale dovrà, pertanto, essere edotto della possibilità di ricorrere al Comitato ex articolo 17, D.Lgs. 124/2004, in dette ipotesi. Peraltro, va puntualizzato che, per essere ammissibile, il ricorso deve sempre contenere motivi afferenti alle nozioni menzionate di sussistenza o qualificazione dei rapporti lavorativi. Invero, la prassi conosce non di rado atti defensionali che, anche nei casi evidenziati dall’INL, si limitano a dedurre vizi procedimentali o altri vizi estranei alle nozioni suddette. Tali ricorsi, com’è evidente, non sono idonei ad eccitare la competenza del Comitato e sono, pertanto, dichiarati inammissibili.

L’Ispettorato precisa, ancora, che non sono ricorribili al Comitato e l’eventuale ricorso dovrà, quindi, essere dichiarato inammissibile dal Comitato ex articolo 17, D.Lgs. 124/2004:

• verbali o provvedimenti adottati d’Ufficio con il quale siano disconosciute la natura artigianale dell’impresa, con conseguente annullamento della posizione contributiva nella relativa gestione. Invero, in tal caso viene in rilievo una questione inerente al diverso inquadramento previdenziale del lavoratore autonomo e non già alla natura del relativo rapporto di lavoro. In tale fattispecie saranno attivabili gli strumenti di cui all’articolo 7, L. 443/1985, ferme restando in proposito le indicazioni fornite dall’Istituto, in particolare con circolare Inps n. 80/2012;
• gli accertamenti aventi ad oggetto il disconoscimento di rapporti di lavoro simulati contraddistinti dall’insussistenza di una prestazione lavorativa. In questa ipotesi, l’INL ritiene che la ricostruzione dei fatti operata dal personale ispettivo in veste di ufficiale di Polizia giudiziaria debba essere oggetto esclusivamente del sindacato della magistratura penale, configurandosi nella specie una truffa ai danni dell’Istituto previdenziale. Quella in discorso costituisce una novità interpretativa; invero, la prassi giustiziale dei Comitati, confortata dalla circolare del Ministero del lavoro 10/2006, ha sinora ammesso la proposizione dei ricorsi nei casi segnalati – sempreché fossero definiti con verbali ispettivi – sub specie della “sussistenza del rapporto di lavoro”.

In relazione a tali fattispecie l’INL raccomanda di inserire nel provvedimento di disconoscimento del rapporto di lavoro, che l’Inps adotta e notifica al lavoratore, un’adeguata motivazione – nei limiti di quanto consentito dall’articolo 329 c.p.p. – in ordine ai suoi presupposti anziché riportare i soli estremi del verbale ispettivo, che, rammenta ancora l’INL, deve essere notificato solo al datore di lavoro “fittizio” e non al lavoratore. Quindi l’Ispettorato reputa opportuno che siano fornite, nel medesimo provvedimento, puntuali indicazioni in merito ai mezzi di impugnazione esperibili, secondo quanto già chiarito con lettera circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 2931/2009. In tale documento di prassi il Ministero aveva specificato che possono essere oggetto di ricorso al Comitato esclusivamente gli atti di natura ispettiva e, pertanto, non i provvedimenti amministrativi degli Istituti previdenziali; inoltre, circa la legittimazione attiva, il Dicastero aveva chiarito che essa spetta solo ai datori di lavoro destinatari dei verbali ispettivi e non ai lavoratori, sebbene la posizione di questi ultimi sia incisa dall’accertamento ispettivo.

Il vertice delle ispezioni afferma anche che non rientrano nell’ambito della fattispecie sopra menzionata dei rapporti di lavoro fittizi le ipotesi di annullamento della posizione contributiva, come ad esempio il caso del socio amministratore erroneamente inquadrato quale lavoratore subordinato già citato in precedenza o del familiare convivente inquadrato come lavoratore subordinato. Tali fattispecie, infatti, riguardano la qualificazione del rapporto di lavoro e, come tali, i relativi verbali sono ricorribili – esclusivamente dal datore di lavoro, non dal lavoratore – innanzi al Comitato ex articolo 17, D.Lgs. 124/2004.

Infine, il vertice ispettivo fornisce indicazioni anche sui rapporti tra ricorso al Comitato e ricorso all’Ispettorato ex articolo 16, D.P.R. 1124/1965. Quest’ultimo è il mezzo di tutela avverso le diffide che l’Inail indirizza ai datori di lavoro, nelle ipotesi in cui l’Istituto rilevi l’omissione di una denuncia obbligatoria ai sensi dell’articolo 12, D.P.R. 1124/1965. In proposito, l’INL richiama il contenuto della circolare del Ministero del lavoro n. 16/2010, circa la possibilità di una sovrapposizione con il mezzo di impugnazione previsto dall’articolo 17, D.Lgs. 124/2004, nelle ipotesi in cui i 2 ricorsi trovino entrambi causa in un verbale di accertamento che abbia ad oggetto la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro.

In tali casi, l’INL, ritenendo prevalente il ricorso al Comitato, al fine di assicurare l’uniformità del giudizio, dispone che l’Ispettorato territoriale adito ai sensi dell’articolo 16, D.P.R. 1124/1965, sospenda la trattazione del gravame fino a quando non intervenga il provvedimento del Comitato.

Secondo l’INL, il ricorso ex articolo 16, D.P.R. 1124/1965, deve essere dichiarato inammissibile, nei limiti dell’identità dell’oggetto, nei seguenti casi:

• il soggetto interessato non abbia presentato nei termini il ricorso ex articolo 17, D.Lgs. 124/2004;
• il ricorso ex articolo 17, D.Lgs. 124/2004, sia già stato rigettato.

Pertanto, alla stregua dell’orientamento dell’Ispettorato, il ricorso ex articolo 16 può essere trattato nel merito unicamente se con lo stesso si contestino i presupposti dell’obbligo assicurativo, in relazione alla tipologia di attività tutelata, e non la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro; in tal caso, infatti, la differenza tra le questioni oggetto di impugnativa esclude la sussistenza di un rapporto di pregiudizialità tra i 2 ricorsi.

Osservazioni conclusive

Le indicazioni dell’INL circa la possibilità di verbalizzazioni separate, in relazione alla natura delle violazioni accertate, possono essere ritenute in contrasto non solo con l’esigenza di semplificazione alla base del sistema del verbale unico (articolo 13, D.Lgs. 124/2004), ma anche con la stessa istituzione dell’Agenzia unica ispettiva, avvenuta con il D.Lgs. 149/2015. Nondimeno, a tutt’oggi i procedimenti accertativi delle violazioni amministrative hanno una disciplina normativa diversa da quelli relativi alle inadempienze contributivo-assistenziali. Ne derivano le criticità sopra segnalate, risolvibili solo con il “ritorno” alle verbalizzazioni distinte.

Per altro verso, i chiarimenti della circolare in commento appaiono certamente opportuni relativamente ai mezzi di impugnazione, in considerazione dell’alta percentuale di declaratorie di inammissibilità adottate dai Comitati competenti. Per citare un esempio, presso il Comitato del Nord-ovest, con sede a Milano, si riscontrano, per ciascuna seduta, pronunce di inammissibilità in una percentuale superiore al 30% dei ricorsi presentati, con tendenza all’aumento. Una delle cause di tale situazione è rinvenibile proprio nel sistema del verbale unico, laddove nella sezione “strumenti di tutela” non sono sempre indicati con precisione i rimedi attivabili in relazione alle risultanze accertative.

Si segnala che l’articolo è tratto da “Strumenti di lavoro“.

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